2008年年底,我國政府出台“四萬億”經濟刺激計劃以應對金融危機,地方政府面臨大量的資金配套任務。數據顯示,這一年之前由我國各級各地的地方政府所設立的融資平臺,所發行的城投債規模都沒有超過600億元,2008年當年甚至比上一年還要低,但2009年之後很快就迎來了一個前所未有的井噴。2009年城投債規模上升到1547.7億,此後也未回落至2008年及之前的水平。
  城投債的發行在一定程度上緩解了地方政府的資金壓力,藉以募集到的資金也投向了基礎設施建設。相關項目具有極強的外部性,以及效益的延續性。比如高鐵,在剛剛建成之初的上座率並不高,引發了極大的輿論爭議,但幾年下來,國內主要的高鐵線路在非節假日也已變得運力緊張。當然,城投債繁榮發展的背後,也不斷暴露出突出的風險問題。一些經濟學家和媒體因此經常強調城投債、地方債務的危險性。再加上金融系統同期大大放鬆了對城市基礎設施投資的信貸約束,我國地方政府融資平臺的負債風險也時而成為輿論焦點。
  地方政府融資平臺的風險問題不斷被提出,國家和各省級監管部門也在收緊具體項目。許多地方的融資平臺的違規操作受到干預。但總體上,地方政府融資平臺和城投債的發展獲得了默認許可,如前述,因為其主要功能是為給國家經濟刺激計劃配套資金。上面給政策,或者既給政策也給一部分資金支持,要求地方自行籌集資金,以激發地方政府積極性,這種操作非常常見。從某種意義上講,如果地方政府融資平臺和城投債受到過多的干預,中央財政就將不得不承擔起更多的出資責任。
  或者說,在國家和各級地方之間分攤城市化、公共物品、基礎設施籌資責任的模式,恰恰是過去30多年來“中國模式”的重要組成部分。這種模式有助於減輕中央財政的財力投入負擔、增強地方政府對項目的供給責任(也因此降低了中央出資項目在地方落實執行中的道德風險)。問題是,現有的城市化、基礎設施投建暴露出諸多弊病,地方政府融資平臺和城投債發展的風險也越來越明顯,地方政府性債務的存量之大已經引起中央政府警惕。前述模式對於中國在城市化乃至經濟增長中的貢獻非常顯著,卻不可避免要成為一個舊時代的代名詞。地方政府及其控制的融資平臺需要更進一步實現市場化,按照資本市場認可的方式融資,將風險完整的呈現在投資者面前,並以此來逐漸提升融資和資本使用的效率。
  復旦大學經濟學院教授王永欽領銜所著的《中國地方政府融資平臺的經濟學:效率、風險與政策選擇》一書,近日由格致出版社與上海人民出版社聯合出版。這本篇幅不長的論著,非常精要和清晰的敘述了我國城市化過程中地方政府融資的基本情況、地方政府性債務的資金來源和借債主體,並深入討論了地方政府融資平臺的實際效率、風險等重大問題,就地方政府融資的改革與退出分別提出了短期和長期建議方案。
  書作者對地方政府融資平臺的效率給予了客觀評價,指出融資平臺的功能優點,即降低地方政府與金融機構之間的交易費用、項目建設的管理和審批成本,並有效集合了原先分散的土地、市政設施、公益事業、部分企業經營權等資源,增加了各種資產的抵押價值,還培養和引入了較為專業的資產管理人才或團隊。這些做法大大提升了地方政府融資平臺的效率,增加了資金籌集的數額。書作者將地方政府融資平臺定義為“受到融資約束的地方政府在城市化和經濟發展過程中的一種金融創新”。
  地方政府融資平臺足夠有效,但其融資的實質是利用土地及其衍生資產作為抵押品,再以證券化的方法發揮杠桿作用。土地增值無法長期持續,這就因此需要設計替代性的融資安排。書作者討論了增強地方債透明度、統一發債和自主發債下的軟預算約束問題、地區異質性對不同地方債政策效果的影響、借發行地方債擺脫土地財政等問題,並指出在當前背景下,要充分發展具有優質抵押品的地方政府債券和企業債券,藉此剝離房地產承載的過多的金融功能。
  文/鄭渝川
  
  (辣味時評,一掃就行!歡迎各位親愛的作者關註紅辣椒評論官方微信!同時官方微信平臺將不斷推薦展示優秀作者!)  (原標題:地方政府融資平臺的效率及替代)
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